Het voornaamste punt van onderscheid die de wetgever heeft opgemerkt, is te vinden in de wijze waarop een Polder en een Watering ontstaat. Zo vinden Polders hun ontstaan en tevens hun reden van bestaan - in het feit dat bepaalde gronden eertijds werden ingedijkt en aldus werden veroverd op de zee of op de aan het getij onderhevige rivieren. De taak van de Polders bestaat er dan in deze gronden in stand te houden, droog te leggen en, waar nodig, te bevloeien. Door hun wettelijk opgelegde taak naar behoren te vervullen, scheppen de Polders als het ware automatisch een toestand van gunstige waterhuishouding in hun gebied, niet alleen ten gunste van de landbouw maar evenzeer in het algemeen belang van alle ingelanden: woningen, dorpen, steden, industrieën, bedrijven, enz.,... Polders zijn dus territoriaal gebonden aan die aangeslibde gebieden. De 'Tolderzone" is dan ook wettelijk vastgelegd. Ze valt grotendeels samen met de geografische polders. Anders is het gesteld met de Wateringen. Wateringen kunnen, in principe opgericht worden over de ganse uitgestrektheid van ons land (uitgezonderd in de Polderstreek). Ze worden precies ingesteld met het doel een voor de landbouw en de algemene volksgezondheid gunstige waterhuishouding te creëren en in stand te houden en zodoende hun gebied tegen wateroverlast te beveiligen. De Wateringen worden dan ook opgericht daar waar in gebieden met wateroverlast een normale landbouwuitbating onmogelijk is zonder specifiek waterbeheer. De filosofie die aan de basis ligt van de wetgeving op de Wateringen is, veel meer dan dit bij de Polders het geval is, gericht op een maatschappelijk belang. Hier wordt ook het instandhouden van het bestaand landbouwareaal beoogd. De voorbereidende besprekingen in Kamer en Senaat (1955-1956) maken ook duidelijk dat het tevens de bedoeling was de landbouw een nieuw elan te ge. ven. Kwalitatief betere landbouwgronden bieden immers hogere rendementen en een hogere levensstandaard voor de landbouwers. Een kwaliteitsproduct is er ook meestal het gevolg van.
De Polders en de Wateringen mogen als een schoolvoorbeeld van territoriaal en functioneel gedecentraliseerde openbare besturen worden beschouwd. Met deze moeilijke, uit het administratief recht gekozen bepaling, bedoelen we heel eenvoudig het volgende:
- Het zijn openbare besturen: ze hebben een publieke taak te vervullen, met name het bewerkstelligen van een gezonde waterhuishouding in hun gebied en de goederen die erin gelegen zijn tegen wateroverlast te beschermen; ze zijn ook autonoom, weliswaar met de beperkingen van de administratieve voogdij, en deels zelfbedruipend, d.w.z. dat ze over eigen inkomsten beschikken om de noodzakelijke uitgaven te dekken; ze mogen zodoende belastingen heffen.
- Het zijn gedecentraliseerde besturen: de algemene opdracht om mensen en goederen te beveiligen tegen watersnood en zodoende omstandigheden te scheppen die mede het algemeen welzijn bevorderen, dit binnen territoriaal omschreven gebieden wordt overgelaten aan deze regionaal ingestelde overheden; het zijn de belanghebbenden zelf die de bevoegdheid hebben hun eigen problemen op te lossen binnen een vastgesteld administratief en wettelijk kader.
- Het zijn Functioneel gedecentraliseerde besturen: ze hebben een welomschreven en in opdracht beperkte taak, namelijk de waterbeheersing; wat hun functioneel karakter betreft zijn ze bijvoorbeeld perfect vergelijkbaar met de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn (O.C.M.W.'s); andere openbare besturen, zoals de gemeenten en de provincies, en ook de staat, verschillen enkel hierin van functionele besturen dat zij een algemene bevoegdheid en verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van het welzijn van hun inwoners.
- Het zijn territoriaal gedecentraliseerde besturen: ze oefenen hun opdracht uit binnen de wettelijke begrenzing van hun ambtsgebieden en slechts daarbinnen.
Het draagvlak waarop de problemen inzake de waterbeheersing zich stellen is het stroomgebied. Rationelerwijs zou men moeten veronderstellen dat de omschrijvingen van Polders en Wateringen samenvallen met deze stroomgebieden. Dit is echter niet steeds het geval. Van overheidswege wordt nu wel de tendens waargenomen om de bestuurlijke instelling te enten op deze hydro-geologische realiteit.
Zoals dat bij alle openbare besturen het geval is, wordt het eigenlijk beheer waargenomen door de zogenaamde organen, in casu de Algemene Vergadering en het Bestuur. Het personeel staat de Algemene Vergadering en het Bestuur in hun werking bij, zowel materieel als intellectueel.