1. Vraagstelling
Door de Vereniging Vlaamse Polders en Wateringen v.z.w. werden ons volgende vragen voorgelegd:
- Kan het ambt van ontvanger-griffier gecombineerd worden met een zetel in het schepencollege van een gemeente behorende tot het ambtsgebied van een polder/watering.
- Kan het ambt van ontvanger-griffier gecombineerd worden met het voorzitterschap van een OCMW van een gemeente behorende tot het ambtsgebied van een polder/watering.
Algemener geformuleerd: Bestaat er een onverenigbaarheid tussen het ambt van mandataris bij een lokaal bestuur en de functie van personeelslid van een polder of een watering? Men kan immers ook denken aan een mandaat bij een provincie. Daarnaast kunnen ook andere personeelsleden van een polder of een watering een mandaat bekleden bij een lokaal bestuur. Onder lokale besturen dient voor deze tekst verstaan te worden: de provincie, de gemeente en het OCMW.
Bij ons antwoord op het voorgelegde probleem maken we een onderscheid tussen de twee soorten rechtsbronnen, nl. de wettelijke bepalingen en de algemene rechtsbeginselen. Tevens willen we wijzen op de toepasselijke procedure in geval van betwisting omtrent deze aangelegenheid.
2. Bevatten de toepasselijke wetteksten een verbodsbepaling?
2.1. Inleiding
Een adequaat antwoord op de vraag of de toepasselijke wetteksten een verbodsbepaling bevatten moet rekening houden met twee focussen. De verbodsbepaling kan volgen uit de organieke bepalingen van het betrokken lokale bestuur die een onverenigbaarheid in hoofde van de mandataris vastleggen. Die verbodsbepaling kan zich ook situeren in de organieke bepalingen van de polders en in deze van de wateringen, die een onverenigbaarheid in hoofde van een of meerdere personeelsleden vastleggen.
2.2. Organieke bepalingen van de lokale besturen
2.2.1. Provinciedecreet
De desbetreffende bepalingen van de Provinciewet werden opgeheven door het Provinciedecreet van 9 december 2005 (B.S. 29 december 2005).
Artikel 11 van het Provinciedecreet bepaalt de onverenigbaarheden die verhinderen dat iemand lid mag zijn van een provincieraad. Een personeelsfunctie uitgeoefend bij een polder of bij een watering wordt niet genoemd als uitsluitingssituatie.
M.a.w. er verzet zich geen bepaling van het Provinciedecreet tegen het uitoefenen van een mandaat van provincieraadslid of lid van de bestendige deputatie door een personeelslid van een polder of een watering.
2.2.2. Gemeentedecreet
De desbetreffende bepalingen van de Nieuwe Gemeentewet werden opgeheven door het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (B.S. 31 augustus 2005).
Artikel 11 van het Gemeentedecreet bepaalt de onverenigbaarheden die verhinderen dat iemand lid mag zijn van een gemeenteraad. Een personeelsfunctie uitgeoefend bij een polder of bij een watering wordt niet genoemd als uitsluitingssituatie.
M.a.w. er verzet zich geen bepaling van het Gemeentedecreet tegen het uitoefenen van een mandaat van gemeenteraadslid of lid van het college van burgemeester en schepenen door een personeelslid van een polder of een watering.
2.2.3. OCMW-wet
Artikel 9 van de OCMW-wet bepaalt de onverenigbaarheden die verhinderen dat iemand lid mag zijn van een raad voor maatschappelijk welzijn. Een personeelsfunctie uitgeoefend bij een polder of bij een watering wordt niet genoemd als uitsluitingssituatie.
M.a.w. er verzet zich geen bepaling van de OCMW-wet tegen het uitoefenen van een mandaat van raadslid bij het OCMW, noch tegen het uitoefenen van het mandaat van (onder-)voorzitter van het OCMW door een personeelslid van een polder of een watering.
2.3. Polderwet en Wateringenwet
De Wet van 5 juli 1956 betreffende de wateringen (B.S. 5 augustus 1956) bevat géén bepaling i.v.m. onverenigbaarheden in hoofde van een of meerdere personeelsleden van een watering ten aanzien van het uitoefenen van een mandaat bij een lokaal bestuur. Hetzelfde dient gezegd over de Wet van 2 juni 1957 betreffende de polders (B.S. 21 juni 1957) betreffende de personeelsleden van een polder.
3. Verzet een algemeen rechtsbeginsel zich tegen cumulatie van ambten?
3.1. De geldende algemene rechtsbeginselen
Het is niet omdat er geen concrete wetsbepaling in te roepen is, dat de conclusie voorligt dat de cumul van ambten geoorloofd is. Naar Belgisch recht gelden er immers ook algemene rechtsbeginselen. De vraag dient daarom gesteld: Geldt er een algemeen rechtsbeginsel dat zich in concreto tegen de uitoefening van een lokaal mandaat door een personeelslid van een polder of watering verzet? Volgende tekst opgenomen in artikel 106 van het Provinciedecreet en in artikel 110 van het Gemeentedecreet, geeft de toepasselijke algemene rechtsbeginselen weer:
De hoedanigheid van personeelslid is onverenigbaar met elke activiteit die
het personeelslid zelf of via een tussenpersoon verricht en waardoor :
1° de ambtsplichten niet kunnen worden vervuld;
2° de waardigheid van het ambt in het gedrang komt;
3° de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast;
4° een belangenconflict ontstaat.
3.2. De teksten van Archiel Pauwels en Paul Berckx
Het zijn de algemene rechtsbeginselen, vernoemd onder voorgaande titel, die aan de basis liggen van de teksten van Archiel Pauwels en Paul Berckx.
Archiel Pauwels stelt in het Administratief Lexicon “Polders en Wateringen” “Verder is het ambt (van ontvanger-griffier) onverenigbaar met het lidmaatschap van een college of een ambt die over hem controle uitoefenen; zo kan een lid van de bestendige deputatie of de gouverneur geen ontvanger-griffier zijn in een polder van hun provincie, omdat zij hem bevelen geven en op zijn werkzaamheden toezicht moeten uitoefenen”. (5de uitgave 1988, p. 86)
Paul Berckx stelt in zijn artikel De toestandsregeling van het personeel der openbare besturen “Polders” en “Wateringen”, oorspronkelijk uitgegeven door Kluwer en te vinden op de website www.vvpw.be, het volgende “Er worden wel onverenigbaarheden voorzien. Zo is het ambt van ontvanger-griffier onverenigbaar met het lidmaatschap van een College van Burgemeester en Schepenen of met een ambt dat over hem controle uitoefent. Een lid van de bestendige deputatie of de gouverneur zelf kan geen ontvanger-griffier zijn in een polder van hun provincie, omdat zij zichzelf bevelen kunnen geven en op hun werkzaamheden dan geen toezicht kunnen uitoefenen. Ten slotte bepalen artikel 30 van de Wateringenwet en artikel 29 van de Polderwet dat de leden van het Bestuur en de ontvanger-griffier onderling noch bloed- noch aanverwant mogen zijn in de eerste en in de tweede graad. Zij mogen met elkaar niet door het huwelijk verbonden zijn.”
Het lijkt er inderdaad op de dat tweede genoemde auteur zijn inspiratie bij de eerstgenoemde auteur gevonden heeft.
3.3. Onderzoek van de deontologische regels Gezien het feit dat iedere Belg het recht heeft actief deel ten nemen aan de politiek, m.a.w. een politiek mandaat uit te voeren, kan men bezwaarlijk zeggen dat betrokken personeelslid van de polder of de watering verhinderd is om zijn ambtsplichten te vervullen wanneer hij een lokaal mandaat uitoefent. Immers in voorkomend geval moet men hem politiek verlof geven en dient hij zo nodig gedurende de duur van dat verlof vervang te worden door een waarnemend ontvanger-griffier.
Beweren dat het uitoefenen van een politiek mandaat de waardigheid van het ambt in het gedrang brengt, zou indruisen tegen de gewaarborgde rechten van de grondwet én dus strafbaar zijn op grond van artikel 151 van het Strafwetboek. Iedereen heeft immers vrijheid van (politieke) meningsuiting én derhalve het recht op te treden als verkozene van om het even welke politieke partij.
Er is - zoals onder titel 2.2.2. aangegeven - geen wettelijke bepaling te vinden voor de eerste stelling van geciteerde auteurs, nl. dat het ambt van ontvanger-griffier onverenigbaar met het lidmaatschap van een College van Burgemeester en Schepenen. Wel is het een algemeen rechtsbeginsel dat niemand een ambt mag uitoefenen waardoor hij over zichzelf controle zou uitoefenen. Men kan niet rechter én partij zijn in dezelfde zaak. Anders geformuleerd: de algemene rechtsbeginselen dat een ambtenaar de eigen onafhankelijkheid niet mag aantasten en zich niet mag inlaten met activiteiten die een belangenconflict kunnen doen ontstaan, gelden ook voor de personeelsleden van een polder of een watering.
3.4. Mogelijkheden om onafhankelijkheid aan te tasten of belangenconflicten te doen ontstaan
3.4.1. Inleiding
De genoemde algemene rechtsbeginselen kunnen wél ingeroepen worden ten aanzien van de leden van de bestendige deputatie, ten aanzien van de gouverneur én ten aanzien van de burgemeester, voorzover deze mandatarissen bevelen kunnen geven of toezicht houden op de polders en de wateringen. Daarbij dient men te bedenken dat die algemene rechtsbeginselen een uitzondering inhouden op de algemene vrijheid van de burgers om politiek actief te zijn. Beperkingen moeten restrictief geïnterpreteerd worden. Derhalve dient in concreto te worden nagegaan of het uitoefenen van de functie van de genoemde mandatarissen effectief de onafhankelijkheid van het personeelslid van een polder of een watering zou in gevaar brengen, dan wel een belangenconflict zou veroorzaken, mocht dat personeelslid dat mandaat opnemen.
We overlopen de verschillende bevoegdheden.
3.4.2. Gewone raadsleden
Noch de provincieraadsleden, noch de gemeenteraadsleden, noch de leden van de raad voor maatschappelijk welzijn oefenen toezicht uit op de polders of wateringen of kunnen bevelen geven aan de polders of wateringen. Derhalve zijn de genoemde algemene rechtsbeginselen niet in te roepen tegen de (gewone) raadsleden van de lokale besturen.
3.4.3. Leden van de bestendige deputatie
Overeenkomstig de artikelen 4, 5, 7, 8, 9, 10, 13, 15, 21, 24, 25, 26, 29, enz. van de Polderwet en artikel 4, 5, 7, 8, 9, 10, 14, 16, 22, 25, 26, 27, 30, enz. van de Wateringenwet houdt de bestendige deputatie toezicht op de polders en de wateringen. Derhalve kan een ontvanger-griffier of meer algemeen geen enkel personeelslid van een polder of een watering tezelfdertijd lid zijn van de bestendige deputatie en personeelslid van een polder of een watering die tot de provincie behoort waarover die bestendige deputatie gezag uitoefent. Immers in voorkomend geval zou het betrokken personeelslid de eigen onafhankelijkheid in het gedrang brengen en belangenconflicten kunnen doen ontstaan.
3.4.4. Gouverneur
Overeenkomstig de 8, 13, 18, 21, 24, 25, 27, 28, 29, 30, enz. van de Polderwet en artikel 8, 14, 19, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 31 enz. van de Wateringenwet houdt de gouverneur toezicht op de polders en de wateringen. Ontvanger-griffiers en de overige personeelsleden van de polders en de wateringen mogen dus geen gouverneur worden van de provincie waar hun polder of watering gelegen is én personeelslid blijven van die polder of watering. 3.4.5. Burgemeester of vervangende schepen Overeenkomstig artikel 18 van de Polderwet en artikel 19 van de Wateringenwet maakt de burgemeester van rechtswege deel uit van de algemene vergadering van de polders en van het bestuur van de wateringen. Betrokkene heeft echter geen beslissingsbevoegdheid, enkel een adviserende stem. Derhalve houdt betrokkene géén toezicht op zichzelf, als het personeelslid van de polder of van de watering burgemeester of schepenen zou zijn. Het is perfect mogelijk dat hij in zijn hoedanigheid van burgemeester (of schepen) advies geeft vanuit het standpunt van de gemeente en in zijn hoedanigheid van ontvanger-griffier advies geeft vanuit het standpunt van de polder of de watering. Zolang het advies niet bindend is en zolang hij geen beraadslagende stem heeft, doet er zich géén onverenigbaarheid voor. Op die manier kan er ons inziens ook geen verboden belangenconflict ontstaan. Immers een belangenconflict zou enkel tot stand kunnen komen tussen het standpunt van de gemeente én het standpunt van het personeelslid, b.v. omtrent de toepasselijke weddenschaal van betrokkene. In voorkomend geval bestaat er echter géén belangenconflict tussen betrokkene als burgemeester en betrokkene als personeelslid van de polder of watering. Immers de burgemeester heeft niet minder inkomsten of meer uitgaven indien de wedde van het personeelslid verhoogt.
Er is echter nog melding te maken van artikel 28 van de Polderwet. Dit artikel bepaalt: De burgemeester van de gemeente op wier grondgebied de polder zich bevindt, maakt van rechtswege deel uit van het bestuur. Hij kan zich, ingeval van verhindering, door een schepen van zijn gemeente laten vervangen. Indien de polder zich over het grondgebied van verscheidene gemeenten uitstrekt, wijst de gouverneur, na het advies van het bestuur te hebben ingewonnen, tussen de burgemeesters van die gemeenten degene aan die van het bestuur deel zal uitmaken. Hij wijst er twee aan indien het aantal gemeenten groter is dan vijf, en drie indien dit aantal groter is dan tien. Hij wijst, op dezelfde wijze, plaatsvervangers aan die de burgemeesters, ingeval van verhindering, moeten vervangen. De aldus aangewezen burgemeesters of hun plaatsvervangers wonen de vergaderingen van het bestuur bij met raadgevende stem.
Merk op dat een vergelijkbare bepaling in de Wateringenwet ontbreekt.
Uit artikel 28 van de Polderwet volgt dat er een onverenigbaarheid bestaat tussen die burgemeester die zetelt in het bestuur (of de schepen die hem vervangt) én het personeelslid van die polder. Dit impliceert omgekeerd dat die onverenigbaarheid énkel bestaat tussen die zetelende burgemeester én niet tussen om het even welke burgemeester op wiens grondgebied die polder gevestigd is. Dit impliceert omgekeerd ook dat die onverenigbaarheid enkel geldt ten aanzien van de schepen die betrokken burgemeester effectief vervangt in het bestuur van de polder en niet ten aanzien van om het even welke schepen.
3.4.6. (Onder-)voorzitter van het OCMW
De voorzitter van het OCMW wordt in de Polderwet niet vermeld en al evenmin in de Wateringenwet. In principe bestaat er dus geen onverenigbaarheid tussen het ambt van (onder-)voorzitter van het OCMW en het ambt van personeelslid van een polder of watering.
De (onder-)voorzitter wordt op grond van het Gemeentedecreet echter ook schepen van de gemeente. Derhalve zou de (onder-)voorzitter van het OCMW de burgemeester kunnen vervangen in diens hoedanigheid van lid van het bestuur van de Polder. In voorkomend geval geldt hier wél een onverenigbaarheid. Deze heeft echter niet voor gevolg dat het personeelslid van de polder – want voor de personeelsleden van de watering bestaat die onverenigbaarheid niet – geen (onder-)voorzitter van het OCMW mag worden, maar enkel dat hij in die hoedanigheid de burgemeester niet mag vervangen om te zetelen in het bestuur van de polder. Aangezien er in elke gemeente meer dan één schepen te vinden is, kan dit geen probleem veroorzaken.
3.4.7. College van Burgemeester en schepenen
Het college van burgemeester en schepenen oefent geen toezicht uit op de polders of wateringen. Het college kan ook geen bevelen geven aan de polders of wateringen. Derhalve zijn de genoemde algemene rechtsbeginselen niet in te roepen tegen de leden van het college van burgemeester en schepenen, met uitzondering van de burgemeester of de schepen die hem in het bestuur van de polder vervangt.
4. Conclusie
Op grond van dit onderzoek kan dus gesteld worden dat er geen enkele wettelijke bepaling zich verzet tegen het uitoefenen van een politiek mandaat bij een lokaal bestuur door een personeelslid van een polder of een watering.
Deze afwezigheid van een verbodsbepaling geldt zowel voor het mandaat van (gewoon) raadslid, als voor het mandaat van lid van het uitvoerend orgaan van het betrokken lokale bestuur. Deze afwezigheid van een verbodsbepaling impliceert evenwel niet dat er geen onverenigbaarheden kunnen bestaan. Immers er gelden nog de algemene rechtsbeginselen, die verbieden dat iemand ambten cumuleert waardoor zijn onafhankelijkheid in het gedrang kan komen of er een belangenconflict kan ontstaan. Of die algemene rechtsbeginselen gelden ten aanzien van de personeelsleden van de polders en de wateringen moet in concreto gecontroleerd worden.
Het ambt van gouverneur en dat van lid van de bestendige deputatie is onverenigbaar met dat van personeelslid van een polder of watering die in de provincie gelegen is die door betrokken mandatarissen wordt beheerd, omdat deze instanties toezicht uitoefenen over de polders en de wateringen gelegen binnen de provinciegrenzen.
Het ambt van burgemeester of schepen is enkel dan onverenigbaar met de functie van personeelslid, wanneer het om personeelsleden van een polder gaat (en dus niet om een personeelslid van een watering) én de betrokken burgemeester of zijn plaatsvervangende schepen, deel uitmaakt van het bestuur van de polder die betrokken personeelslid tewerkstelt.
In alle andere gevallen oefent de mandataris géén toezicht uit over zichzelf als personeelslid van een polder of watering, noch geeft hij aan zichzelf in die hoedanigheid bevelen. Derhalve komt zijn onafhankelijkheid niet in het gedrang én doet hij geen belangenconflict ontstaan. Een personeelslid van een polder of een watering kan dus schepen worden, OCMW-voorzitter worden én ook (gewoon) lid van de provincieraad, van de gemeenteraad of van de raad voor maatschappelijk welzijn.
Holsbeek, 16 oktober 2006
Walter Appels
